브라질 신자유주의 경제개혁과 노동자 삶의 조건:

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워싱턴 컨센서스의 파산과 □정당성 전이□ 효과

조돈문(가톨릭대학교 사회과학부, 부교수)

I. 문제의 제기

세계화 추세와 더불어 신자유주의 경제정책을 추진하는 정부들이 늘어나게 되었고, 선진국 특히 미국시장 의존도가 높고 외채위기를 자주 겪는 후발산업화 국가들은 국제금융기구와 미국정부 등의 강권으로 신자유주의 경제정책의 주요 실험무대가 되어왔다. 하지만 신자유주의 경제정책이 국내적으로 시민들의 지지를 받을 수 있는가에 대해서는 논란이 많다. 신자유주의 경제정책에 대한 지지 여부에 대한 이론적 논란은 두가지 쟁점을 중심으로 전개되고 있다.

첫째 쟁점은 신자유주의 경제정책이 사회전반에 긍정적 결과를 가져오는가의 문제이고, 소위 IMF, 세계은행, 미국정부를 중심으로 형성된 □워싱턴 컨센서스(Washington Consensus)□와 그에 대한 반론이다. 워싱턴 컨센서스에 따르면 신자유주의 경제정책은 기업의 생산성과 이윤율을 증대시켜 투자증대를 가져옴으로써 경제성장률을 높이고, 시장개방에 따른 수출 증대 및 해외자본의 유입 증대는 기업 투자증대와 함께 고용창출 및 실질임금 상승을 가져오며, 저숙련층의 고용기회 확대로 저소득층의 임금증가율이 평균을 상회하며 빈곤층이 감소하여 소득불평등 감소를 가져온다는 것이다. 반면 신자유주의 경제정책은 시장개방에 따른 수입증대와 해외직접투자의 전후방연관효과 상실로 경제성장률을 높이지 못하고, 공공부문의 사유화와 초국적기업의 글로벌소싱으로 실업율을 높이며, 저소득층에 비하여 고소득층의 소득증대율을 높여 소득불평등 증대를 가져온다며 워싱턴 컨센서스를을 비판하는 반론과 경험적 연구들이 있다.

워싱턴 컨센서스는 World Bank(1995), Williamson(1993, 1999, 2002), Dollar & Kraay(2000, 2001, 2002)을 참조하고, 그에 대한 반론은 Stiglitz(2000), Galbraith(2002), Portes & Hoffman(2003), Stallings & Perez(2000), Robinson(2002)을 참조할 것.

둘째 쟁점은 신자유주의 경제정책이 일정한 결과를 가져오기 전에 정책에 대한 지지를 결정하는 요인은 무엇인가 하는 문제이며, 신자유주의 경제정책으로 인한 피해를 최소화하는 사회적 보상체제의 구축 여부가 중요하다는 □보상(compensation)□이론과 신자유주의 경제정책 집행 이전의 경제위기의 심각성 수준이 중요하다는 □구제(rescue)□이론으로 대립된다. 웨이랜드(Weyland 1998)에 따르면 보상이론은 신자유주의 구조조정은 결과적으로 피해자들을 양산하게 될 것이기 때문에 신자유주의 경제정책 수립과 더불어 피해자들을 보상하기 위해 단기적으로는 빈민구제 조치들 강구, 장기적으로는 효율적 사회복지제도의 구축하면 신자유주의 경제정책에 대한 시민들의 지지를 높일 수 있으며, 특히 보편적 혜택보다는 선별적 혜택이 효과적이라고 한다. 반면 구제이론은 인간은 심리적으로 얻는 것보다는 잃는 것에 대해 심리적 비중을 크게 두기 때문에 피해자들에 대한 물질적 보상은 효과를 지니기 어렵고, 그 대신 경제정책 집행 이전에 겪은 경제위기의 심각성 수준이 높을수록 추후에 계속될 상실을 차단할 개연성에 지지를 보낸다고 주장한다.

본 연구는 신자유주의 경제정책이 거시경제적 지표들과 시민들의 삶과 관련하여 어떤 결과를 가져오는가, 신자유주의 경제정책에 대한 지지와 지지 철회를 결정하는 요인들은 무엇인가를 규명하고, 위에 제시한 두가지 쟁점과 관련하여 대립된 이론적 설명들을 검증하고자 한다. 이러한 연구목적을 위하여 본 연구는 브라질을 선택했다. 브라질을 사례연구 대상으로 설정한 이유는 첫째, 브라질은 칠레나 멕시코 등 여타 국가들에 비하여 워싱턴 컨센서스에서 정의된 신자유주의 경제정책을 모범적으로 집행했다는 점, 둘째, 반-신자유주의 경제정책 프로그램으로 선거유세를 치르고 대통령으로 취임한 다음 신자유주의 경제정책으로 전향한 페루의 후지모리나 아르헨티나의 메넴과는 달리, 브라질의 까르도주는 적극적인 신자유주의 경제정책 프로그램으로 선거에 임했고 대통령 취임후에 그대로 집행했다는 점에서 신자유주의 경제정책에 대한 시민들의 지지도와 관련하여 외생변수들의 개입효과가 적다는 점이다.

브라질에서 신자유주의 경제정책은 1990년 취임한 꼴로르가 시작했으나 정치적 스캔들로 인한 대통령 탄핵 여부가 주요 정치현안으로 대두되면서 흐지부지되었고, 1995년 취임한 까르도주에 의해 적극적으로 추진되었다.

브라질에서 신자유주의 경제정책이 시민들의 높은 지지를 받았다는 사실은 의심의 여지가 없다. 꼴로르의 경우 1차 투표에서 30%, 2차투표에서 53%라는 낮은 득표율로 당선되었지만, 취임직후 경제안정화 프로그램을 발표한 뒤 몇 주동안 꼴로르의 정책집행 능력에 대한 승인 정도는 58%에서 71%, 81%로 수직상승하였다. 동 프로그램이 1300불 이상의 금융자산을 동결하고 임금을 인하하였을 뿐아니라 대량실업을 야기할 수도 있었다는 점을 고려하면 시민들의 신자유주의 경제정책에 대한 지지는 절대적이었다고 할 수 있다. 또한 신자유주의 경제정책을 주요 정책공약으로 유세를 펼쳤던 까르도주는 1994년 대통령선거 1차 투표에서 54%라는 과반수 이상의 득표율을 획득했고, 1998년 대통령선거에서도 1차 투표에서 53%를 획득하였다. 까르도주는 두차례 대통령선거에서 2위 후보의 두배에 달하는 과반수 이상의 득표로 결선 투표 없이 대통령에 취임하였다.

이러한 신자유주의 경제정책에 대한 시민들의 절대적 지지에도 불구하고 풀리지 않는 두가지 수수께끼가 있다. 그것이 본 연구가 규명해야 하는 과제이다.

첫째, 까르도주 시기 CUT는 신자유주의 경제정책에 대한 전면전을 선포하고 파업투쟁을 전개했으며 사회운동 세력들과 연대하여 전국적 전선운동을 펼쳤다. 신자유주의 경제정책에 대해 비노동계급 일반 시민들이 절대적인 지지를 보내고 있는데, 왜 노동자들은 적극적으로 저항했을까?

둘째, 1994년과 1998년 연이어 까르도주가 대통령에 당선되었으나, 2002년 말 대통령선거에서 까르도주를 승계하여 신자유주의 경제정책을 대변한 후보가 낙선하고 신자유주의 경제정책을 철저히 배격하는 룰라가 당선되었다. 노동자들은 대통령 선거에서 줄곧 노동자당 룰라를 지지했으나, 일반 시민들은 까르도주에게 투표하여 대통령에 당선시켰었다. 왜 신자유주의 경제정책에 절대적 지지를 표하던 시민들이 룰라로 전향하게 되었을까?

이러한 두 물음에 대한 답변을 얻게 되면, 신자유주의 경제정책이 어떤 결과를 가져오는가를 규명하면서 워싱턴 컨센서스와 그 반론의 대립된 이론적 설명을 정리할 수 있을 것이다. 또한 신자유주의 경제정책에 대한 지지와 반대의 원인을 규명하면서 □보상□이론과 □구제□이론의 타당성을 검증할 수 있을 것이다.

본 연구는 2개년도 연구의 1차년도 연구로서 신자유주의 경제정책의 영향과 관련하여 브라질에 대한 심층연구를 수행하고, 2차년도에는 신자유주의 경제정책에 대한 노동의 대응방식을 설명하기 위하여 칠레를 중심으로 중남미 국가들의 비교연구를 실행할 것이다.

II. 신자유주의 경제정책과 그 경제적 성과

브라질의 민주화는 악성 인플레이션 등 극심한 경제적 불안정 속에서 이루어졌고, 군사정권 이후 등장한 민주정권들은 일련의 경제안정화 프로그램들을 실시하였으나 실패를 거듭하였다. 까르도주 정권에 가서야 비로서 성공을 거두게 되었고, 그 내용은 신자유주의적 경제정책이었다.

1. 민주화와 경제안정화 프로그램

1964년 군사쿠데타로 시작된 군사독재는 1985년 막을 내리고 사르네이(Sarney) 대통령의 취임과 함께 민주정권으로 이행하였다. 1980년부터 연평균 물가상승율은 이미 100%를 넘어섰고 GDP 성장률도 양(+)의 성장과 부(-)의 성장을 번갈아가며 매우 불안정한 상황에 처해있었다. 민주정권의 최우선 과제는 인플레이션을 억제하고 경제적 안정을 회복하는 것이었다. 1986년 사르네이의 플라노 끄루사두(Cruzado)를 시작으로 민주정권들은 일련의 경제안정화 프로그램들을 시도하였다. 이들은 경직된 통화주의 프로그램과는 배치되는 헤테로독스(heterodox) 프로그램들이었으나 점차 물가동결과 경직된 통화관리 등을 추가하였다.

거듭된 시도들에도 불구하고 악성 인플레이션과 경기침체로 대변되는 스태그플레이션(stagflation)은 극복하지 못했다. 경제불안정의 핵심인 높은 인플레이션은 더욱 악화되어, <표 1>에서 보듯이 1988년에는 1000%를 넘어섰고 1993년에는 2700%에 달하게 되었고, GDP 성장률은 1980년대 후반 사르네이 집권기간은 연평균 4.46%, 1990년대 초반 꼴로르(Collor)-프랑코(Franco) 집권시기에는 연평균 1.31%를 기록했고 특히 인플레이션 억제 시도가 실패한 것으로 드러나는 1987년부터 1992년에 이르는 기간 동안에는 연평균 0.43%라는 극도의 저성장율을 보이고 있다.

1985년 이후 실시된 경제안정화 프로그램들에 대해서는 Ribeiro 면담(2003), Baer & Paiva(1998), Baer(2001: 173-200)을 참조할 것.

인플레이션과 경기침체가 동시에 전개되는 현상의 배경에는 정부의 재정적자 심화와 고이자율 정책이 있다. 낮은 경제성장률 하에서 조세수입에 따른 정부의 재정적자 해소는 어렵게 되어 정부의 부채는 더욱 증가하게 되고, 부채가 증가함에 따라 더욱 커지는 재정적자를 만회하기 위하여 중앙은행은 통한 통화발행과 추가적 부채조달을 위한 이자율 인상을 반복하게 되었고, 그 결과 정부의 부채와 재정적자는 급격히 증대되었다. 정부의 경제안정화 프로그램이 성공하기 어렵다는 판단과 추가적 물가동결이 예상되는 상황에서 생산업체들은 앞다투어 물가를 인상했고, 정부의 느슨한 통화정책은 인플레이션을 더욱 부추겼다. 또한 높은 인플레이션과 경기회복이 예상되지 않는 상황에서 높은 이자율은 기업의 투자를 감축시켰고 그 결과 GDP 성장률은 부(-)의 성장을 기록하는 등 제로성장률을 벗어나지 못하게 되었다. 이처럼 일련의 경제안정화 프로그램들은 실패로 끝났고, 까르도주(Cardoso)의 플라노 헤아우(Plano Real)이 실시되면서 비로서 물가안정을 회복하게 되었다.

<표 1> 브라질 경제성장률, 인플레이션 및 기타 거시경제지표, 1978-2002.

	GDP성장율 (%)	인플레이션(%)	실업율 (%)	제조업실질임금 (1992년기준, 100)	공식부문실질임금 (1990년기준, 100)
1978	4.80	38.90
1979	7.20	55.80
1980	9.20	110.00			91.3
1981	-4.50	95.00
1982	0.50	100.00
1983	-3.50	211.00
1984	5.30	224.00
1985	7.90	235.00
1986	7.60	65.00
1987	3.60	416.00
1988	-0.10	1038.00
1989	3.30	1783.00
1990	-4.40	1476.71	4.3		100.0
1991	1.10	480.23	4.8		91.3
1992	-0.90	1157.84	5.8	116.1	85.2
1993	4.92	2708.17	5.4	127.3	83.3
1994	5.85	1093.89	4.96	147.0	91.5
1995	4.22	14.78	4.63	162.3	92.2
1996	2.66	9.34	5.46	163.5	95.7
1997	3.60	7.48	5.66	171.7	103.3
1998	-0.12	1.70	7.60	168.2	106.0
1999	0.80	19.98	7.56	152.9	106.1
2000	4.36	9.81	7.14	151.4
2001	1.51	10.06	6.23
2002			7.34

* 주: 2001년 인플레이션은 3월 기준; 2001년 GDP 성장률은 예측치.

* 자료: Baer(2001:462-471), Amann & Baer(2002:955), FGV(2001: II), FUNDAP(2002: 54), Stallings & Perez(2000: 120-121).

2. 까르도주의 플라노 헤아우

까르도주는 1993년 5월 프랑코 정권하에서 재무장관에 임명되자 6월과 12월 연이어 경제안정화 프로그램을 실시하였고 인플레이션 억제에 상당한 성과를 보이면서 대통령에 당선되어 한차례 연임하면서 거의 10년동안 까르도주의 경제정책이 브라질 경제와 사회를 지배하게 되었다. 까르도주의 경제정책은 IMF와 월드뱅크를 중심으로한 □워싱턴 컨센서스(Washington Consensus)□를 그대로 채택한 전형적인 신자유주의 경제정책으로서 시장개방, 국유기업 사유화, 국가기능 축소 등을 핵심으로 하고 있다. 이러한 신자유주의 경제정책은 이미 1990년 꼴로르에 의해 시도되었으나 대통령 탄핵으로 불발에 그친 바 있고, 까르도주의 플라노 헤아우가 인플레이션 억제에 성공한 핵심은 □헤아우□라는 새로운 통화체제의 도입이었다.

까르도주의 플라노 헤알의 내용과 구체적 전개과정 및 그 경제적 성과에 대해서는 Ribeiro 면담(2003), CUT(2000), DESEP(2000: 6-7; 2002a: 8-12), Baumann(2002), A&B(2002), Baer(2001: 199-299), Baer & Paiva(1998), Stallings & Peres(2000: 72-109, 153-201)을 참조할 것.

달러연계 통화체제는 80년대 중반 일부 경제학자들에 의해 제안된 바 있었고, 이들의 자문을 받으며 1994년 2월 말 미국 달러와의 교환비율이 1 대 1로 고정된 URV(unidade real de valor)라는 지표를 도입하였다. 브라질 정부가 정부 공식가격, 정부 계약, 세금부터 URV로 표기하기 시작하면서 실제 거래는 끄루세이로(cruzeiro)로 이루어지더라도 점차 많은 가격들이 URV로 표기되었고, 1994년 7월에는 URV와 동일한 가치를 지니는 헤아우(2750 끄루세이로의 가치)라는 새로운 화폐를 도입하였다.

2차대전 이후 1970년대 말까지 브라질을 포함한 중남미의 경제성장 모델이었던 수입대체산업화 모델을 파기하면서, 경제성장 전략은 내수시장 중심에서 수출주도형으로, 산업보호 정책에서 시장개방 정책으로 전환하였다. 국내 기업들을 경쟁상황에 노출시켜 기업 경쟁력 제고를 위한 자극을 제공하는 한편 상품 수입을 통하여 물가인상을 억제하기 위하여 꼴로르 정권당시 이미 관세인하를 추진하였으며, 까르도주는 더욱더 적극적으로 비관세 장벽을 철폐하고 관세를 대폭 인하하였다. 평균 관세율은 1988년 57.5%였으나 10년 뒤인 1998년에는 15.6%로 크게 하락했다. 상품시장 개방과 더불어 외환보유고를 높여 환율을 안정시키고 투자를 증대시키기 위하여 자본시장 개방도 함께 추진하였으며, 이를 위해 법제도를 재편하는 등 적극적으로 외국자본 유치를 추진하였다.

국유기업 사유화는 주로 비효율성을 해결한다는 명분과 재정적자 해소에 도움을 준다는 보다 현실적이 타산 하에서 1980년대초부터 시작되었으나, 본격적인 사유화는 꼴로르 정권부터 시작되었다. 꼴로르 정권하에서는 주로 철강, 비료, 석유화학 등 제조업 부문의 국유기업들에 한정되었으나, 까르도주 정권에서는 광산업과 공익사업들에까지 확장함으로써 사유화가 대대적으로 전개되었다. 1991년부터 93년까지 매각된 국유기업은 20개에 불과하였으나 2000년 1월까지는 117개 기업이 사유화되었다. 국유기업의 총 매각대금은 856억불에 달했으며, 제조업체들에 한정되었던 1991년부터 1995년까지 매각대금이 27억불(US dollar)이었다는 점을 고려하면 대대적 매각은 주로 공익사업이 매각되기 시작한 1996년 이후에 발생했음을 알 수 있다. 이처럼, 광산, 전화통신, 전력, 철도, 도로 부문 등의 거대기업들의 사유화는 대규모 매각수입을 창출하는 한편 경제구조에도 상당한 변화를 가져왔다.

국가기능의 축소는 주로 사회적지출의 감축을 통해서 전개되었다. 사회적 지출은 교육, 보건, 위생, 노동, 사회보장, 빈곤퇴치, 주거, 도시개발 등의 항목들로 구성되어 있으며, 연방정부 예산에서 지출된 규모는 1995년과 1999년 사이 그 절대액수에서도 19.8%나 감축되었고, GDP에서 차지하는 비중은 18.55%에서 13.18%로 28.9%로 크게 축소되었다. 예산의 삭감은 연방정부 예산의 사회적 지출 관련 거의 모든 항목에 걸쳐 발생했으며, 초등교육에 대한 지출이 총연방예산의 0.878%에서 1.376%로 증가한 것이 거의 유일한 예외 현상으로서 이는 15-20% 수준에 달하는 브라질의 높은 문맹율을 낮추어 노동력의 질을 향상시키기 위한 노력으로 보인다.

3. 신자유주의 정책의 경제적 성과

<표 1>에서와 같이 1000%가 넘던 물가상승률이 1995년에는 15%, 1996년과 97년에는 10% 미만으로 하락했고 1998년에는 1.7%로 크게 떨어져 플라노 헤아우는 마침내 인플레이션 억제에 성공하였다. 달러연계 통화체제가 도입된 직후 일시적인 가격 인상이 있었으나 정부는 물가를 동결시키지 않고 시민들에 대해 소비 자제를 촉구함으로써 물가를 환원시켰으며, 인플레이션 억제를 위하여 통화억제, 고환율, 고이자율, 수입개방 등 다양한 정책수단들이 총동원되었다. 정부는 수출지원을 위한 장기대출을 억제하고 단기 대출로 제한했으며, 신규예금들에 대한 시중은행의 지불준비금 예치수준을 대폭 인상하였고, 총통화량의 팽창한도를 설정하는 등 통화억제정책을 실시하였다. 환율안정을 위하여 적극적으로 외자유치를 시도하였고, 외자를 유치하고 달러의 해외 유출을 막기 위하여 높은 이자율을 유지하고 헤아우가 고평가된 수준에서 환율안정을 기하였다. 높은 이자율로 소비급증을 억제하는 한편 헤아우의 고평가와 수입 개방으로 물가상승 요인을 제거함으로써 물가안정을 추구하였다.

물가안정을 제외하면 플라노 헤아우를 중심으로한 신자유주의 경제정책의 긍정적 성과를 찾기 쉽지 않다. 까르도주가 시도했던 외자유치는 상당한 성과를 보여 주식시장의 순 포트폴리오투자(net portpolio investment)는 1990-92년에는 연평균 3억불에 불과했으나 1995-97년에는 연평균 45억불로 증가했고, 순 외국인직접투자(net direct foreign investment)도 1990-92년에는 연평균 3억불 수준이었으나 1996-98년에는 163억불로 크게 증가했다. 이러한 대규모 외자유입은 환율안정과 그에 따른 물가안정에는 기여했으나, 산업의 투자증대로는 이어지지 못하여 GDP 대비 투자 비율은 증가하지 않았다.

플라노 헤아우는 물가안정에는 기여했으나 경제적 성과의 다른 측면들에서는 실패했다고 할 수 있다.

첫째, 낮은 경제성장률. 플라노 헤아우 도입 초기인 1994년과 1995년 5.85%와 4.22%이라는 상대적으로 높은 GDP 성장률을 보이고 있으나, 경기회복은 이미 1993년부터 시작되어 4.92%의 성장률을 보였다. 따라서 플라노 헤아우 초기의 높은 경제성장률은 이미 시작된 경기회복 추세가 물가안정에 따른 소득증대효과에 의한 소비증대로 일시적으로 지속되었음을 의미한다. 하지만 헤아우 고평가에 따른 수출 침체와 시장개방에 따른 수입증대, 그리고 고이자율에 따른 자금 압박으로 기업은 투자확대나 생산증대를 추진하기 어려웠다. 또한 외국인 직접투자는 크게 증대되었지만 초국적기업들(TNCs)들은 기술이전은 고사하고 생산에 소요되는 비노동 투입물들을 수입에 의존함으로써 국내 중소업체들의 생존을 위협하였다.

둘째, 무역수지 악화. 낮은 경제성장률을 가져온 헤아우 고평가, 시장개방, 고이자율, 초국적기업의 글로벌 소싱은 국내업체들의 수출경쟁력을 약화시키고 수입을 증대시킴으로써 무역수지를 약화시키는 결과도 가져왔다. 1994년에서 1997년까지 수출은 436억불에서 530억불로 21.6% 증가한데 비하여, 수입은 332억불에서 614억불로 거의 두배 가까이 증가함으로써 1994년에는 104억불의 무역흑자를 기록했으나 1995년 1월부터 무역적자가 시작되어 1997년에는 무역적자 규모가 84억불로 크게 증대되었다.

셋째, 재정적자 심화. 이자지급까지 포함했을 때, 정부재정은 1994년에는 GDP의 0.5%에 달하는 흑자를 보였으나, 1995년에는 4.8%의 적자로 들어섰고, 1998년에는 적자 규모가 8.4%로 크게 악화되었다. 플라노 헤아우의 초기 성공에 따른 정부의 신인도 상승으로 쉽게 국내외에서 차입하여 재정운영을 할 수 있었으나, 재정적자가 확대됨에 따라 국채에 대한 이자율을 점차 높여가서 1994년 7.1%의 이자율에서 1998년 11월에는 13.6%로 거의 두배 가까이 상승하였다. 이러한 □재정적자 확대 □ 이자율 인상 □ 재정적자 확대□의 악순환은 관세의 대폭인하, 고이자율에 따른 기업 부실화, 그에 따른 금융권의 부실채권 누적과 정부의 재정 지원, 지속되는 경제의 저성장률과 함께 정부의 재정적자를 더욱 악화시켰다. 국유기업의 매각수입금으로는 이러한 재정적자 심화를 막을 수 없었고 환율의 재인상과 재인하 등 일관성을 상실한 정책으로 정부의 신뢰도만 더욱 훼손되었다.

이처럼 플라노 헤아우는 인플레이션 억압에는 성공했으나, 전반적인 경제운용에는 실패했으며 이렇게 취약한 브라질 경제는 다시 위기를 맞게 되었다. 1997년 아시아 경제위기와 다음해 8월의 러시아 위기 이후 해외투자자들의 자본회수가 시작됨에 따라 브라질의 외환보유고는 급감하여 마침내 1998년 11월 IMF, 세계은행, 미국정부로부터 415억불의 긴급자금 지원을 받게 되었다. 또한 1998년과 1999년은 마이너스 성장 혹은 제로 성장률을 기록하는 한편 인플레이션도 다시 20% 수준으로 상승하는 등 다시 스태그플레이션의 양상을 보이며 신자유주의 경제정책이 실패했음을 확인시켜 주었다.

III. 코포라티즘의 붕괴와 노동의 유연화

군사독재정권 하 성장한 민주노조운동은 코포라티즘적 노동통제를 와해시켰으나, 이를 대체하는 새로운 노사관계 체제의 수립 시도는 결실을 보지 못하고 까르도주에 의한 노동유연화가 전개되어 노동조건은 심각하게 악화되었다.

1. 신노조운동의 성장

1964년 이후 군사정권은 노동조합 총연맹인 CGT를 폐쇄하고 노동조합 간부들을 대대적으로 숙청하여 뻴레고(pelego)라 불리는 어용노조 간부들이 노동조합들을 관리하도록 하였고, 임금법을 제정하여 임금산정 공식을 수립함으로써 임금인상을 노사협상의 대상에서 제외하는 등 노사간의 자율적 협상의 여지를 없애고 파업권을 거의 원천적으로 봉쇄하였다. 1978년 정부의 생계비 상승률 조작에 항의하며 ABC지역 금속노동자들은 노사간의 자율적 임금교섭을 요구하는 파업투쟁을 전개하였고, 정부가 파업 □불법□ 선언을 했음에도 불가하고 정부가 제시한 임금인상율을 훨씬 상회하는 임금인상율 24.5%를 노사합의로 쟁취하였다. 이후 매년 임금인상 파업투쟁은 ABC지역 금속노동자들의 주도로 전개되었고 노동자 투쟁이 여타 지역 및 산업으로 확산되면서 새로운 세력을 형성하게 되었는 바 이것이 신노조운동(novo sindicalismo)이다.

민주노조운동의 성장, 노동운동의 분열과 코포라티즘의 와해 과정에 대한 자세한 논의는 조돈문(1993), Alves(1985), Barros(1999: 29-45), Rodrigues(1997a, 1999)을 참조할 것.

신노조운동의 등장과 함께 민주노조운동이 성장하면서 노동조합운동의 통합을 위한 시도가 있었으나 한편으로는 공산당 계열 세력과 어용 뻴레고 세력, 다른 한편으로는 노동자당(PT)을 결성한 신노조운동 세력으로 분열되어 결국 CGT와 CUT라는 별도의 총연맹으로 조직화되었다. CGT가 코포라티즘 체제를 선호하는데 비하여 CUT는 코포라티즘 체제를 거부하고, CGT가 지도부 중심의 관료적 노동조합 체계를 유지하려는데 비하여 CUT는 기층의 노동자 대중 중심의 상향적 노동조합 운영체계를 선호하고, CGT가 군사독재정권과 자본의 요구에 응하며 교섭하려는데 비하여 CUT는 군사독재정권과의 협력을 거부하고 자본과 직접교섭을 요구하는 한편 PT를 결성하여 독자적 정치세력화에 박차를 가하고 있었다. 이처럼 군사독재정권의 권위를 존중하고 코포라티즘의 거래관계를 유지하려는 CGT 세력과 군사독재정권을 거부하고 코포라티즘적 통제체제를 파괴하려는 CUT 세력은 서로 대립된 이념적 지향과 전략에 기초하여 있었다.

1981-83년 CGT와 CUT의 분열·조직 과정에서 CGT는 주로 전국수준 산업별 연맹들, 주단위 산업별 연맹들, 전국단위 노조들을 중심으로 세력을 확보한데 비하여 CUT는 단위사업장 수준의 노동조합들과 합법화되지 않는 노동조합조직들 중심으로 형성되었고, 세력 규모에 있어 CGT가 압도적 우세를 보였다. 하지만 CUT의 전략에 동조하는 노동조합들이 늘어나면서 1985년 민주화시점에는 이미 세력의 역전이 일어났고, 민주정권하에서 CUT의 세력이 더욱더 강화되는 반면 CGT는 거듭된 분열을 겪으며 크게 약화되었다. 이처럼 CUT가 우위를 확보해가는 동안 브라질의 노동조합 조직율도 1978년 12.8%에서 1980년에는 25.8%, 1989년에는 32.8%로 크게 증가하였다(Krein 2002: 53).

CUT는 1993년 8월에 결성되어 오늘에 이르고 있는 반면, CGT(Central Geral dos Trabalhadores)는 1983년 11월 결의대회에 따라 1986년 3월 결성되고 1988년 CGT(Confedera□□o Geral dos Trabalhodores)로 개칭되었고 1989년 4월 Magri가 지도부를 장악하게 되었다. 이에 반발한 과거 지도부 Joaquim세력이 분리하여 같은해 9월 CGT(Central)을 결성하면서 분열되었다. 이러한 CGT 내부의 권력투쟁과 분열 과정에서 일부 공산당 계열 노동조합들은 지도부의 독재와 부패를 비판하며 탈퇴하여 CUT에 가입하기도 하였으나, CGT(Confedera□□o)의 Medeiros 세력을 중심으로 1991년 3월 FS(For□a Sindical)를 창립하여 현재 CUT와 함께 양대 세력으로 군림하고 있으나 상대적으로 세력면에서는 CUT의 절반 정도에 불과하다(조돈문 1993; Barros 1999: 29-45).

2. 코포라티즘의 붕괴

노동운동의 주도세력으로 성장하고 있는 CUT가 국가와 자본에 의한 일방적 지배와 포섭된 예속적 제도성 게임을 거부하고, 일반 노동자 대중의 동원과 노동조합 내부 민주주의에 기초한 전투성 게임을 선택하면서 국가를 배제하고 자본측과의 직접교섭을 투쟁으로 관철하고 있는 여건에서 기존의 코포라티즘 노동통제 체제는 유지될 수 없었다. 노사관계 체제의 변혁을 중심으로 사회적 합의가 형성되었고, 그 결과가 1988년 헌법 제정이었다.

노동관련 법규들의 구체적 내용, 1988년 헌법 제정의 의미와 한계에 대해서는 Barros(1999: 17-27), O'Connell(1999), Lopes 면담(2003), Menezes-Filho & others(2002), Gacek(1995)을 참조할 것.

1943년 바르가스 정권이 제정한 노동법(CLT Consolida□□o das Leis do Trabalho)은 노조활동에 대한 국가의 개입, 노조세금과 노동법정을 통한 노동조합을 통제할 수 있도록 하는 코포라티즘 노동통제체제의 틀을 수립하여 군사독재 정권하에서도 노동통제의 기본틀로 활용되어왔다. 이러한 노동통제체제가 대폭 수정된 것은 1988년 헌법이 처음이었다. 첫째, 노동조합 결성에 대한 노동부의 승인, 노동부에 의한 노동조합 집행부 선거 입후보자의 자격 심사 등을 통한 국가의 개입 조항을 폐지함으로써 노동조합 조직과 운영의 자율성을 보장하였다. 둘째, 파업에 대한 노조원 투표 등 파업의 합법성 획득을 위한 다양한 제약들을 폐지하고 파업을 노동자들의 권리로 인정하였다. 셋째, 군대를 제외한 공공부문 노동자들의 노동조합 조직과 파업 권리를 인정하였다.

1988년 헌법은 이처럼 코포라티즘적 노동통제 체제를 대폭 변혁했음에도 불구하고 여전히 과거의 노동통제 수단들 가운데 일부를 유지하는 한계를 보였다. 첫째, 산업·지역 단위 1노조주의를 유지함으로써, 먼저 조직된 노동조합에게 노동자 대표권의 독점을 보장하였다. 둘째, 노조가입 여부와 관계없이 노조가 존재하는 단위의 모든 노동자들을 대상으로 매년 3월 하루치 임금분을 노조세금으로 납부하여 정부가 60%는 단위노조, 15%는 주단위 연맹, 5%는 전국단위 산별연맹에 지급하고 나머지 20%는 노동부가 활용하도록 하는 조항을 남겨두었다. 셋째, 단체협약 내용가운데 정부의 경제정책에 위배되는 항목들은 효엵을 지니지 못한다는 규정도 유지하고 있다. 넷째, 1989년 제정된 파업법과 이후의 관련 법령들은 고용주에 대한 48시간(공익사업의 경우 72시간) 이전의 사전 통지를 의무화하는 한편, 노사간 교섭이 교착상태에 빠졌거나 노사간 한편이라도 중재를 요청하지 않았을 경우 파업을 허용하되 파업기간 중에는 고용계약이 일시 중지되므로 무노동 무임금이 적용된다. 또한, 불법파업 개념 대신 □파업권 남용□ 개념을 도입하여, 중재 요청이 있거나 공익사업장의 경우 최소한의 필수 서비스를 제공하지 않을 경우 □조정(dissidio)□이 선언되어 노동법정에 회부되며 □조정□ 상황에서 노동조합이 파업하면 □파업권 남용□이 되어 노동자들은 해고될 수 있도록 하였다. 이러한 조항들은 국가가 노동조합 활동 통제에 활용할 수 있는 수단으로서, 특히 정부와 자본에 비협조적인 노동조합들과 파업활동은 불이익을 받을 수 있게 되었다.

3. 신자유주의와 노동의 유연화

1992년 10월 노동부장관에 임명된 바렐리(Barelli)는 노동조합 출연 연구기관인 DIEESE 소장을 오래 역임한 친노동 인사로서 코포라티즘 체제를 대체할 수 있는 새로운 노사관계 체계를 수립해야한다는 입장을 지니고, 1993년 중반부터 노사 대표들을 불러 노사관계 변혁을 위한 논의를 시작하였다. 이를 위해 1993년 9-12월 동안 개최된 노사정 협의기구에는 경영자협회 대표자들과 CUT, CGT 등 노동조합 대표자들 및 정부 대표자들이 참여하였다. CUT측은 노동법정의 강제조정 제도 등 코포라티즘적 요소들을 폐지하고 다양한 수준의 단체교섭을 가능하게 하는 등 대폭적 변혁을 요구한 반면, CGT 등 군소 노동조합 조직들은 기존의 코포라티즘적 요소들을 유지하되 노동자들에 대한 일정한 보호를 추가하는 부분적 개선을 요구했고, FIESP 등 자본가단체들은 노사간의 자율적 교섭을 증진시키되 기업별 여건에 맞게 진행되는 탈중앙집중화된 단체교섭과 노동의 유연화를 요구하였다. 이 노사정 협의기구는 기존의 노사관계 체계에서는 노사간 협의를 통한 갈등해소가 어렵다는 원론적인 수준에 합의하였으나 다음해 바렐리가 해임되고 까르도주의 신자유주의 경제정책이 공세적으로 전개되면서 추가적 논의와 법제화로 이어지지 못했다.

바렐리 주도하의 노사관계 체계 변화를 위한 노사정 협의과정 및 성과에 대해서는 Barros(1999: 48-53)와 Manzano(2002: 24-26)을 참조할 것.

까르도주는 플라노 헤아우를 시행하면서 세계시장으로의 편입을 강제하여 경쟁력 향상을 위해 노동의 유연화가 필수적이며, 노동의 유연화는 노동비용을 절감하고 기업 경쟁력를 제고함으로써 실업문제도 해소할 수 있다는 신자유주의 경제논리로 노동의 유연화를 추진하였다. 까르도주가 집권하면서 노사정 협의를 통한 새로운 노사관계 체계의 구축은 포기되고 해고의 자유, 노동력활용 유연화, 노동시간 유연화, 보상체계 유연화 등 노동의 유연화를 위한 일방적 노동관련 법규 개정이 추진되었다.

까르도주 정권하의 노동유연화 관련한 법규의 개정과 그 내용에 대해서는 Krein(2002: 10-26), CUT(2001), Freitas(2001: 3-9)을 참조할 것.

첫째, 정당한 사유없는 해고 금지라는 ILO 협약 158조의 채택을 거부하고, 긴박한 경영상의 이유가 있는 경우 2-5개월의 일시해고(suspen□□o do contrato)를 허용하고 일시해고 기간 동안 임금은 물론 납세의무도 면제해주는 한편 공공부문의 경우 향후 2년 동안 잉여인력 해고를 실시할 수 있도록 하였다.

까르도주가 ILO 협약 158조를 거부하면서 제시한 이유는 첫째, 브라질 법원 결정과 충돌되어 노사관계에 혼란을 가져올 수 있다는 점, 둘째, 메르꼬수르(Mercosur) 소속 국가들 가운데 브라질이 유일하게 해당 조항을 채택하면 시장경쟁에서 불이익을 받을 수 있다는 점이었다(Freitas 2001: 13-14; CUT 2001).

둘째, 노동력을 간편한 절차로, 필요한 시기에, 필요한 양만큼 활용할 수 있도록 하여 임시직, 단시간 노동, 용역회사(cooperativas de trabalho) 파견노동 등 다양한 형태의 비정규직 형태의 노동력 활용을 가능하게 하였으며, 단시간 노동의 경우 주당 25시간을 초과할 수 없도록 하였다.

셋째, 노동시간 유연화는 주로 □노동시간 은행(banco de horas)□제도를 통하여 실시되었으며, 시장의 수요변화에 맞추어 일정한 기간동안 노동시간을 자유롭게 축소 혹은 연장하여 생산량을 조절할 수 있도록 하였고, 판매유통부문의 경우 단체교섭 없이 일요일 노동을 실시할 수 있도록 하였다.

IV. 신자유주의와 노동자 삶의 조건 악화

신자유주의 공세 하에서 노동자들의 삶의 조건은 전반적으로 악화되었고 이러한 추세를 잘 표현해 주는 것이 관련법규 개정에 따른 노동의 유연화 전개와 단체교섭 쟁점의 변화이다.

Krein(2002: 18-26), CUT-DR(2002: 37-38), Manzano(2002: 49-50)을 참조할 것.

노동의 유연화를 위한 법규정에 따라, 한시적 고용계약은 1999년 하반기 조사대상 고용계약의 2%에서 1년 뒤 16.55%로 증가했고 단시간 근무는 1999년에는 거의 존재하지 않았었지만 다음 해에는 3.38%로 증가했으며 용역회사는 1998년 현재 1200개나 존재하는 것으로 보고되고 있다. 또한 노동시간 은행제의 경우 1999년 하반기에는 조사대상 기업의 18%에서 다음해에는 44.6%로 증가했고, 제조업, 특히 금속산업에 크게 확산되었고 완성차업체의 경우 거의 모든 기업들이 채택하고 있다.

단체교섭은 80년대 말까지 주로 임금인상 교섭이 핵심을 이루었으나, 1990년대 들어서면서 다양한 쟁점들이 새롭게 대두되었다. 성과 및 이윤에 연계된 임금산정방식의 유연화, 노동시간 은행제와 교대제 변경, 잔업 근무 및 휴일근무 등 노동시간의 유연화, 비정규직 채용과 아웃소싱 등 노동력 활용의 유연화 등이 새롭게 부상한 핵심쟁점들이며 이들은 모두 노동의 유연화를 실현하기 위한 것들임을 알 수 있다. 이처럼 자본측은 신자유주의적 노동정책에 힘입어 노동의 유연화를 실현하기 위하여 공세를 취해 왔으며 그 결과는 노동조건의 악화였다.

1. 실업율 증가

공식실업율(open unemployment)은 <표 1>에서 보듯이 90년대 전반 꼴로르-프랑코 시기에는 평균 5.05%였으나 까르도주 집권 1기에는 평균 5.05%, 2기에는 6.32%로 크게 증가하여 현재 7%를 넘어섰다. 공식실업율은 열악한 실업자 보호장치들로 인하여 비정규직 혹은 계절공 상태로 위장되어 있는 □감추어진 실업(hidden unemployment)□을 포함하지 않으나, 이를 포함한 총실업율(total unemployment)은 사웅파울루 지역의 경우 1994년 14.3%에서 1999년 19.3%로 공식실업율 증가정도보다 훨씬 가파르게 상승하였다(CUT 2000: 6-8; CUT-EN 2002: 2-3; DESEP 2002b: 2-3). 또한 장기실업자도 1995년 15.0%에서 2000년 27.6%로 크게 증가하였고, □실망실업(discouraged unemployment)□까지 고려하면 실업상태는 더욱 심각한 수준임을 알 수 있다.

실업율 증가의 핵심적 원인은 국유기업의 사유화와 제조업의 고용감축이다. 국유기업의 사유화 과정을 전후하여 대량해고가 실시되며, 연방철도(RFFSA)의 경우 4만 인력의 절반을 해고했으며 사유화 이후에 또다시 남은 절반 정도를 해고하여 1만 1500명으로 거의 1/4로 감축되었다. 사적부문의 경우 제조업을 중심으로 경기침체와 시장개방으로 인하여 대규모 구조조정을 실시하고 노동절약형 기술을 도입함으로써 고용감축을 가져왔고, ABC지역의 자동차업체들의 경우 1991년과 1997년 사이 생산량이 47.1% 증가한 반면 인원은 23.5% 감축하였다. 한편 고용규모에서 상대적으로 비중이 증대되는 서비스산업의 경우 고용규모는 증가하되 제조업의 고용감축을 상쇄하는데는 크게 미치지 못함으로써 실업율을 낮추는 것은 쉽지 않을 것으로 전망된다.

실업율 증가 원인과 고용구조 변화에 대해서는 CUT(2000: 6-13), SMABC/DIEESE(2000: 2-9), Manzano(2002: 6-10), Amann & Baer(2002: 955-967)을 참조할 것.

2. 비정규직 비율 증가

비정규직 비율에 대한 정확한 통계는 찾기 어렵다. CUT(DESEP 2002b)는 총취업자 가운데 비정규직의 비중이 1993년 44.4%에서 2001년 47.3%로 크게 증가하였으며, 정규직을 한시적 고용, 시간제, 임시직들로 교체한 결과로 보고 있다. 또한 복잡한 외주·하청의 관계로 인하여 생산물, 생산량, 생산방식을 지시받아 작업하고 있어 피고용자로 보이나 가격을 협상하고 노동과정에 대한 직접통제를 받지 않고 생산장소와 작업시간을 자유롭게 선택할 수 있어 자영업자로 보이는 등 고용관계 여부를 판정하기 애매한 경우도 많아서 비정규직 실태 파악을 어렵게 한다(Ramalho 1999: 233-244).

중남미 계급구조를 분석한 Portes & Hoffman(2003)에 따르면, 노동계급 가운데 사회보장 혜택을 받지 못하는 비등록 노동자들로 구성된 □비공식노동계급(informal proletariat)□은 중남미 주요 국가들 가운데 브라질이 멕시코나 칠레에 비하여 월등히 규모가 크며 90년대에 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타난다.

비정규직 증가 현상과 내용을 잘 보여주는 것은 정규직 비중이 높은 제조업이 위축되고 있는 반면 비정규직의 비중이 높은 서비스업이 확대되고 있다는 점이다(CUT 2000: 11-13; Machado & Machado 1998: 112-117). 사웅파울루 지역의 1994년과 1996년의 1/4분기를 비교하면 제조업 고용은 2.1% 감소하고 서비스업 고용은 2.2% 증가했으며, 같은 기간 사회보장 혜택에서 배제되는 □비등록 노동자□들의 비율은 제조업에서 22.02%에서 24.82%로 증가하였고 서비스업에서는 54.51%에서 56.99%로 증가하였다. 제조업과 서비스업 모두에서 비등록 노동자들이 증가함으로써 정규직의 비정규직화가 진전되고 있음을 보여주고 있으며, 또한 비정규직 비율이 상대적으로 높은 서비스업이 확대되고 비정규직 비율이 낮은 제조업이 위축됨으로써 산업구조효과에 따른 비정규직 증가현상도 함께 나타나고 있다는 점에서 비정규직 증가추세는 경제구조 변화추세를 반영하고 있으며, 시장의 경쟁 격화로 노동비용 절감이라는 자본측 인센티브가 항존하고 있다는 점에서 노동력 활용의 유연화를 법적으로 보장하고 있는 상황 하에서는 비정규직 증가추세를 억제하기 어려울 것으로 보인다.

3. 노동시간 유연화와 노동조건 악화

주당 노동시간은 감소되고 있는 추세이며, 특히 1988년 법정 노동시간이 주당 48시간에서 44시간으로 단축된 이래 평균 노동시간은 44시간 이하로 감소하여 1995년에는 이미 42.2시간으로 감축되었다. 하지만 44시간을 초과하여 노동하는 노동자들도 전체의 40%에 달하고 있으며, 사웅파울루 지역의 경우 1989년 42.7%, 1999년 42.4%로서 별로 줄지 않고 있다. 이는 평균노동시간 감소가 주로 공적부문과 대기업을 중심으로 전개되는 노동시간 단축 현상을 반영하고 있을 뿐, 중소사업체들과 서비스부문의 장시간 노동은 여전히 줄지 않고 있음을 의미한다.

한편 노동은행제를 중심으로한 노동시간 유연화는 급격히 확산되고 있으며, 노동조합의 조직력 정도에 반비례하여 노동의 유연화 정도에 편차를 보인다. 자동차산업 완성차부문의 경우 CUT의 강력한 SMABC노조가 있는 ABC지역은 정규노동시간을 40시간으로 단축하고 하한 32-38시간, 상한 44-45시간으로 주당 노동시간 유연성을 제한하고 있으나, 조직력이 취약한 FS 노동조합 통제 하에 있는 Parana주의 경우 대체로 정규노동시간을 법정 노동시간 이하로 단축하지 않았으며 주당 노동시간 변동의 상하한을 규정하지 않고 있다. 이처럼 사업장별로 편차를 지니며 전개되는 노동의 유연화는 노동밀도와 노동강도를 더욱 높이고 있어 노동조건을 악화시키고 있다. 또한 전반적으로 실업율이 높고 대안적인 취업기회가 희박한 상황에서 노동자들은 기업측에 대하여 교섭력을 잃는 반면 생산현장 현장감독들의 권한은 강화되며 노동조건은 개선되기 어려운 것이다.

주당 평균 노동시간 변화, 노동시간 유연화와 전반적 노동조건 악화에 대해서는 DIEESE(2001: 68), Manzano(2002: 27-69), Buechler(2001), CUT(2000: 6-8), OIT(1999: 250-251)을 참조할 것.

4. 실질임금 및 소득불평등 변화

노동자들의 임금수준은 1978년 이래 노동조합의 투쟁으로 꾸준히 상승했으나 1990년대 초반 경기침체로 일시적으로 하락하였다. 공식부문 실질임금은 1990년을 기준치 100으로 했을 때, 1993년 최하치를 기록한 후 회복하기 시작하여 1997-99년에는 103-106 수준을 유지하고 있어 플라노 헤아우 이후 노동자들의 실질임금 수준이 상승했음을 보여준다. 이처럼 악성인플레이션의 최대 피해자였던 임금노동자들이 물가안정으로 인하여 상대적으로 소득증가 효과를 경험하게 되었음을 의미한다. 하지만 1991년과 1998년 사이 시간당 노동자 1인 산업생산량이 76.5% 증가한데 비하여 같은 기간 임금은 8.5%증가하는데 그쳐 생산성 향상정도에는 크게 못미치고 있다.

1990년을 기준으로 했을 때 1998년의 실질임금수준은 칠레가 135.3으로 크게 상승한데 비하여, 브라질, 멕시코, 아르헨티나는 각각 106.1, 103.9, 99.1로 상대적으로 정체현상을 보였다. 한편 같은 기간 칠레의 실업율은 감소한데 비하여 브라질은 아르헨티나, 멕시코와 함께 증가하였다(Stallings & Peres 2000: 116-149). 이처럼 고용과 실질임금 수준 모두에서 칠레의 경우 신자유주의 경제정책의 성과가 두드러진 반면 브라질은 멕시코, 아르헨티나와 더불어 신자유주의 경제정책의 성과가 부정적인 편에 속한다.

실질임금 수준 변화와 관련한 논의는 DIEESE(2001b: 86-90), Baer(2001: 212-214, Stallings & Peres(2000: 121-131, 462-471), CUT(2000: 16-19)을 참조할 것.

소득불평등 지표는 사용하는 지표와 화폐소득 기준통화 연도 등 산정방식에 따라 큰 차이를 보이고 있고, 분명한 것은 1980년대는 소득분포가 악화된 반면 90년대는 소득분포의 변화가 경미하여 산정방식에 따라 악화 혹은 개선으로 일관성 없이 나타나고 있다. DIEESE(2001: 82-102)에 따르면, 소득수준 최하위 20%의 소득점유율은 1994년과 1999년 사이 3.3%에서 3.6%로 증가한 반면 최고위 10%의 소득점유율은 48.2%에서 46.8%로 증가하여 소득분포가 조금이나마 개선되는 것으로 보이며, 이는 월수입이 전반적으로 하락하고 있었으나 저소득층에 비하여 고소득층의 수입하락율이 상대적으로 큰 때문인 것으로 나타나고 있다.

Neri & Camargo(2002: 307-8)는 지니(Gini) 지수와 타일(Theil) 지수 모두 1990년과 97년 사이 소득분포가 개선된 것으로 보는 반면, CEPAL(Baumann 2002: 25-26)은 지니지수가 소폭 악화된 것으로 보고하였고, Amann & Baer(2002: 950-955)는 90년대에 지니지수와 타일지수 모두 거의 변화가 없는 것으로 산정했다. Stallings & Peres(2000: 129-131)은 1990개인단위로 산정한 타일 지수는 0.01 감소되었으나 가구단위의 지니지수는 0.02 증가한 것으로 보고하고 있어 산정방식에 따라 서로 다른 추세를 보인다는 점과 90년대에 소득분포는 별로 변화가 없었음을 보여준다.

2000년 1월 헤아우로 환산했을 때(DIEESE 2001: 88), 사웅파울루 대도시 지역 최고 25% 고소득층은 1235 헤아우에서 960헤아우로 22.3% 감소했으나, 최저 25% 저소득층은 350 헤아우에서 312 헤아우로 10.9% 감소하였다. 이처럼 저소득층 소득 하락 폭이 적었다는 점이 소득분포를 개선하게 된 것이다.

이러한 소득불평등 지표들은 현금수입, 그것도 주로 근로소득에 기초해 있다는 한계를 지니고 있다. 따라서 이자 및 배당 등 비근로소득을 포함하면 불평등 정도는 훨씬 심각하며, 까르도주 정권하에서 실업율이 증가하고 국가의 사회부문 지출이 크게 감축되었다는 점을 감안하면 소득불평등 정도가 더욱 악화되었을 것은 자명하다. UNDP의 인간개발지수(human development index) 서열에서 브라질이 1990년 59위에서 1998년 74위로 하락했다는 점(Amann & Baer 2002: 950-955)은 이러한 전반적인 삶의 조건의 악화를 반영하는 것이라 할 수 있다.

V. 맺음말

브라질에서 신자유주의 경제정책은 시민들의 전폭적인 지지와 높은 기대 속에서 시작되었으나 그 결과는 대단히 실망스러운 것이었다.

1. 신자유주의 경제정책의 실패와 워싱턴 컨센서스의 파산

거시 경제지표들에서 인플레이션 억제를 제외하면 전반적인 실패였다. 기업의 생산성과 이윤율은 향상되었으나 투자 증대로 이어지지 않았다. 헤아우 고평가 환율정책에 따른 수출의 어려움, 시장개방에 따른 수입증대, 고이자율에 따른 자금압박으로 인하여 국내업체들은 투자에 소극적이었으며, 외국자본 유입은 크게 증가했으나 초국적기업들은 국내 중소업체들로부터 부품을 공급받는 대신 수입에 의존함으로써 기업의 부가가치 생산은 증대되기 어려웠다. 또한 수출은 증대되었으나 관세의 대폭인하와 글로벌 소싱으로 수입이 증대되어 무역흑자에서 무역적자로 전환되었고 무역수지는 지속적으로 악화되었다. 이처럼 낮은 경제성장률과 무역적자 증대는 신자유주의 경제정책의 경제적 실패를 보여주고 있으나, 거의 유일하게 성공한 것은 인플레이션 억제였다. 하지만 인플레이션 억제를 가능하게 한 것은 미국 달러에 긴박된 헤아우라는 새로운 통화체제를 도입했다는 데 크게 기인하고 있으며, 그 외의 주요 요인들로는 통화억제 정책, 높은 이자율, 헤아우 고평가 환율정책 등이며 이들은 신자유주의 경제정책의 핵심적 패키지 내용이 아니다. 따라서 까르도주 정부의 경제정책은 인플레이션 억제에 성공했으나, 그마저도 신자유주의 경제정책의 성과라고 보기에는 무리가 있다. 이처럼 거시 경제지표들에서 신자유주의 경제정책의 성과가 부정적이었으며, 그 누적적 결과는 1998년 11월 경제위기에 따른 IMF 구제금융 신청이었고, 1998년에 이어 1999년도 저성장과 고인플레이션의 조합인 스태그플레이션이 지속되면서 신자유주의 경제정책은 철저하게 실패했음을 보여주었다.

또한 노동자들의 삶의 조건도 크게 악화되었다. 신자유주의 경제정책의 강력한 추진을 위해 까르도주는 일시해고 합법화, 비정규직 활용 다양화, 노동시간 은행제를 통한 노동시간의 유연화 등 노동의 유연화를 위한 노동법 개정을 실시하였다. 그에 따라 생산현장에서 실현된 노동의 유연화는 고용불안정의 위협 속에서 노동자들에게 노동강도 강화와 노동조건 악화를 수용하도록 강요했을 뿐이다. 신자유주의 경제정책에 따른 노동자들 삶의 조건 향상은 높은 경제성장률을 전제로 하고 있으나, 실망스럽게 낮은 경제성장률은 노동자들의 삶의 조건에도 악영향을 미쳤다. 노동의 유연화는 고용창출로 이어지지 않았고, 기업들은 경기침체와 시장개방에 따라 적극적으로 구조조정을 실시하고 노동절약형 기술도입을 서두름으로써 제조업 부문의 고용감축을 가져왔고, 국유기업의 사유화는 전·후의 고용감축을 수반하였다. 이렇게 공식부문의 고용규모는 크게 감축한 반면 중소 영세사업체, 비공식부문을 중심으로 고용창출이 일어났으나 공식부문 고용감축을 상쇄하기에는 부족하여 실업율은 증가하였다. 노동력 활용 유연화를 위한 법규 정비에 힘입어 기업들은 노동비용 절감을 위하여 정규직을 비정규직으로 대체하여 비정규직이 크게 증가했고, 노동시간 은행제 도입 등 노동시간 유연화에 따라 여유시간이 제거되고 노동강도는 강화되었으며 노동자들의 규칙적 사회생활에도 큰 제약을 주었다. 노동자 삶의 조건 지표에서 유일하게 긍정적 변화를 보인 것은 플라노 헤아우 이후 소폭이나마 실질임금의 상승이 있었다는 점이며, 그 결과 소득분포도 악화추세가 주춤하게 되었다. 이는 신자유주의 경제정책의 성과가 아니라 인플레이션 억제의 결과로 일시적 소득상승 효과가 발생한 것이며, 실질임금 상승률은 생산성 향상 정도에 크게 못미치는 것이며, 결과적으로 발생한 소득불평등 악화 중단 현상도 90년대에 전반적으로 소득수준이 감소하며 발생한 것이라서 워싱턴 컨센서스가 주장하는 저소득층의 평균 이상의 높은 소득상승률에 기인하는 것은 아니다.

이처럼 신자유주의 경제정책은 인플레이션 억제를 제외한 대부분의 영역에서 경제적 실패로 귀결되었고, 노동자 삶의 조건과 관련해서도 전반적으로 사회적 실패였다고 할 수 있다. 1998년 말 경제위기, 뒤이은 스태그플레이션은 시민들의 삶을 다시 경제적 불안정 속에 들게 했고, 신자유주의 경제정책이 총체적으로 실패했음을 확인시켜주었다. 워싱턴 컨센서스는 전혀 근거가 없음이 확증되었다.

2. □구제□ 이론과 □정당성 전이□ 효과

노동자들 삶의 조건이 전반적으로 악화되는 상황에서 노동자들이 신자유주의 경제정책에 저항하는 것은 자연스런 일이었으며, 이는 신자유주의 경제정책 자체의 본질적 성격에서 비롯된 것이라는 점에서 □구제□이론이 설득력을 잃게 한다. 반면 시민들의 신자유주의 경제정책에 대한 지지를 설명하는데는 사회적 지출을 크게 삭감하였고, 고질적 인플레이션이라는 심각한 경제위기가 선행했었다는 점에서 □보상□이론이 설명력을 잃는 반면 □구제□이론이 타당한 것으로 나타난다. 하지만 시민들의 지지에 대한 설명도 □구제□이론 만으로는 부족하다. 그것은 까르도주가 재무장관으로서 인플레이션 억제에 이미 성과를 보였기 때문에 대통령 선거에서 시민들로부터 절대적 지지를 받을 수 있었으며, 이는 경제안정화 프로그램으로부터 총괄적인 신자유주의 경제정책 패키지로 정당성이 전이되었기 때문이다. 따라서 시민들의 지지를 설명하는 데는 □구제□이론과 □정당성 전이□효과가 동시에 고려되어야 한다.

또한, 시민들이 까르도주의 신자유주의 경제정책에 대한 전폭적 지지에서 룰라에 대한 투표로 전향한 것은 □구제□이론의 예측과는 달리 선행하는 경제위기에 대한 기억이 희미해져서가 아니라, 신자유주의 경제정책의 총체적 실패에 대한 평가의 결과이다. 따라서 이는 신자유주의 경제정책에 잠시 전이되었던 정당성을 시민들이 철회하였음을 의미한다. 결국 시민들이 신자유주의 경제정책의 정체에 대한 정확한 인식이 결여된 상태에서 정당성이 전이되었다가 철회된 것으로서, □정당성 전이□와 □정당성 철회□로 이해될 수 있는 것이다.

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